Friday, 3 August 2012

미국의 FTA 이행 관련 자료

미국 헌법 제2조 제2항에 따르면 조약을 체결할 권한은 대통령에게 있으며 다만 출석 상원 2/3의 승인을 얻어야 한다[그러나 미국 법원은 이 조항이 외국과 협정을 체결할 전속적인 수단이라고는 해석하지 않는데, 그 이유에 대해서는 설명한 바가 없다고 한다(남복현 외, ‘국제조약과 헌법재판’, 헌법재판연구 제18권, 헌법재판소, 2007년, 32면]. 이렇게 체결된 조약은 미국의 국법(law of land)이므로 연방법과 동일한 지위를 가지고 주헌법·주법보다 우위에 있다(6). 따라서 만약 조약과 연방법이 저촉되는 경우, 신법 우선의 원칙에 따라 새로 제정된 연방법이 있으면 연방법이 조약에 우선한다. 그러나 조약의 자기집행력이 인정되지 않는 경우에는 이행법률에 의해 국내 효력이 발생한다.

그런데 미국은 한미 FTA를 미국 헌법의 조약 규정에 따라 비준하지 않고, 의회-행정 협정(congressional-executive agreement)으로 처리하였다. 법적으로 일응 유효한 (prima facie) 행정협정은 3가지가 있다. (i) 의회-행정협정(congressional-executive agreement): 행정부가 체결한 협정을 의회가 사전 또는 사후에 승인하는 협정, (ii) 이미 비준된 조약에 따라 체결된 행정협정, (iii) 단독 행정협정: 헌법상 대통령의 권한에 따라 체결된 협정으로 의회의 승인이 필요없는 협정(Michael John Garcia, ‘International Law and Agreements: Their Effect Upon U.S. Law’, Congressional Research Service, RL32528, January 26, 2010, at 3-4).


미국은 건국 초기에는 대부분의 협정을 헌법의 조약 조항(Treaty Clause)’에 따라 처리해왔으나 19세기 후반부터 조약을 조약으로 처리하지 않고 행정협정으로 처리해왔다. 미국이 헌법상 조약 조항을 우회하여 행정협정으로 조약을 처리한 것은 논리적 타당성 보다는 보다는 역사적인 관행 때문이다(Oona A. Hathaway, "Treaties' End: The Past, Present, and Future of International Lawmaking in the United States", 117 The Yale Law Journal 1236, 1240 (2008). 

Hathaway에 따르면, 미국이 독립된 후 50년 동안 60개의 조약을 조약 조항에 따라 체결했고 27개의 행정협정을 체결하였으나, 19세기부터 이러한 경향이 역전되었고 2차 세계대전 이전 50년 동안에는 524개의 조약과 917개의 행정협정이 체결되었다고 한다(같은 논문 1287). 그리고 이러한 경향은 점차 강화되어 지금은 대부분의 국제협정이 조약이 아닌 행정협정으로 체결된다(Garcia에 따르면, 1939년부터 2009년까지 미국은 약 16,500개의 행정협정과 약 1,100개의 조약을 처리하였다고 한다(Michael John Garcia, 앞의 논문 3).

또한 조약을 체결할 헌법상의 권한을 갖는 대통령 입장에서는 상원 2/3의 동의를 받는 것보다 일반 법안의 통과 절차와 마찬가지로 상하 양원의 단순과반의 동의를 받는 것이 더 쉽기 때문이기도 하다.

한미 FTA와 같은 의회-행정 협정에 대해 미의회는 협정 그 자체가 아닌 이행법안을 하원과 상원에서 1/2 찬성으로 통과시키고, 이행법안에 협정을 승인(approving)하는 조항을 둔다. 그래서 한미 FTA(i) 국제법상의 효력은 이행법안의 승인 조항에 의해 발생하고, (ii) 미국 국내 효력은 이행법에 의해 발생하는 2중 구조를 취한다.  

그런데 미국의 이행법은 다른 FTA의 이행법과 마찬가지로 FTA와 미국 연방법이 저촉·충돌하는 경우 미국법이 우선하도록 하고, 협정으로 인해 미국의 어떠한 법률도 수정하는 해석을 할 수 없으며 미국법에 의해 부여된 권한을 제한하는 해석도 금지한다(102(a)). 그리고 협정과 미국의 주법이 충돌하는 경우에도 주법의 적용을 배제할 수 없도록 하며(102(b)), 연방정부를 제외한 어느 누구도 미국 법정에서 FTA 조항을 원용할 수 없도록 했다(102(c)). 이처럼 미국은 FTA의 국내법적 효력을 부정하기 때문에, 한미 FTA 조항 중 미국 연방법과 저촉·충돌하는 조항이 있는지 여부는 미국의 국제법상의 의무 위반의 문제 이상으로 중요하다.

의회-행정협정의 하나인 NAFTA에 대해 미국 헌법의 조약 조항에 따라 처리하지 않은 것이 위헌이라는 시비가 붙었는데, 이 사건에서 미국 앨라배마 연방지방법원은 통상법(Omnibus Trade and Competitive Act of 1988)에 따라 의회로부터 권한을 부여받는 행정부가 협정을 체결했고 NAFTA 이행법을 통해 승인되었으므로 NAFTA는 위헌이 아니라고 판단했으나(Made in the USA Foundation v. United States, 56 F.Supp. 2d 1226 (W.D.Ala. 1999)), 제11 연방순회법원은 이는 법원이 판단할 수 없는 정치적 사안이라고 파기환송하였다(대법원 상고 청구는 기각)(


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